Stato o mercato? Il caso dell’agricoltura biologica

di Dario BEVILACQUA*, da Democrazia e diritto, n. 2, 2015

1. Introduzione

Nell’analisi delle Politiche pubbliche^[1] si indugia spesso sulla necessità di valutare e bilanciare vantaggi e inconvenienti derivanti da una scelta che propenda più o meno per misure interventiste, con una forte presenza del pubblico, o per misure ispirate dal lasseiz faire, ossia che si affidano a meccanismi di mercato^[2]. In questo tipo di studi si cerca sempre di tenere conto dei problemi sia della regolazione (le cosiddette “regulatory failures”, ossia quando è la regolazione pubblica, o un suo ricorso in misura eccessiva a produrre esternalità o effetti negativi sulla popolazione), sia del mercato (le altrettanto note “market failures”, prodotte da meccanismi di mercato che non sono in grado, senza un intervento pubblico, di evitare esternalità e inconvenienti).

Appare evidente l’importanza di questo tipo di analisi: è meglio disporre una misura pubblica intrusiva, che impone obblighi a privati e ne condiziona l’agire, o è preferibile optare per interventi meno incisivi, che lasciano alla concorrenza e alle norme economiche il compito di determinare l’agire – si suppone positivo – degli individui? A titolo di esempio, se l’obiettivo è la salvaguardia dell’ambiente o la crescita dell’occupazione, è più efficace un divieto accompagnato da sanzione, una tassa di scopo, un incentivo o rinunciare totalmente a intervenire? Qual è, in sostanza, il modo migliore per far sì che “l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali” (art. 41, comma 3, Cost.)?

Le domande appena poste non hanno una risposta univoca e definitiva. Esse esemplificano un ampio e irrisolto dibattito, che vede contrapposti da un lato l’intervento e la regolazione pubblica e dall’altro il prevalere del mercato e delle sue regole economiche. Nel mezzo, una serie di sfumature, che combinano una regolazione non troppo intrusiva con le logiche e i meccanismi del free trade e della concorrenza tra operatori[3].

Il presente articolo non ha l’ambizione di fornire una soluzione al dibattito in corso, ma solo di offrire un contributo alla discussione, mostrando alcuni tratti positivi dell’intervento pubblico, a fronte di “fallimenti del mercato”, che sembrano riproporsi con una certa regolarità. A tali fini, si prenderà in esame un caso concreto, relativo alla regolazione dell’agricoltura biologica in Germania e documentato in un’inchiesta del settimanale Der Spiegel^[4]. Il lavoro è diviso in tre parti, articolate come di seguito.

Nella prima parte ci si sofferma sulle politiche volte a incentivare l’agricoltura biologica in Germania, utili a mostrare l’efficacia della regolazione anche quando questa è intrusiva e costante, a fronte di market failures che si ripropongo con regolarità quasi inevitabile, segnatamente quando un settore fortemente regolato viene liberalizzato, con una regolazione minima che si affida alle dinamiche del mercato.

La seconda parte è quindi dedicata alla dialettica tra i fallimenti e i successi del mercato e i fallimenti e i successi del regolatore, con l’obiettivo di mostrare che l’orientamento – maggioritario negli ultimi anni – che dà per scontata la superiorità e l’efficienza del mercato, mostrando cautela e diffidenza verso il regolatore pubblico, ha bisogno di essere ripensato, in quanto non sempre fondato e spesso prevalentemente ideologico.

Infine, preso atto dell’incapacità del mercato di autoregolarsi e della necessarietà dell’intervento pubblico, si nota che la regolazione non deve limitarsi a garantire il corretto funzionamento dei mercati, la libera concorrenza tra operatori e l’eguaglianza formale. I poteri pubblici sono infatti chiamati a un compito ulteriore, ossia svolgere un ruolo di guida, innovazione e direzione di mercati e attività commerciali: in tal modo la regolazione può produrre maggiore ricchezza, favorire investimenti, rivitalizzare settori di mercato che apparivano in crisi e quindi aiutare il mercato. Ciò comporta la necessità di pervenire a scelte pubbliche che siano circondate da una serie di garanzie: devono essere supportate da competenze scientifiche, devono essere orientate all’efficienza, devono risultare trasparenti e imparziali, devono essere sottoposte a meccanismi che garantiscano imparzialità e democraticità nel momento decisionale.

2. Il “biologico” in Germania

Nel 2001, il Ministero dell’agricoltura del governo tedesco allora in carica promosse – con lo slogan “Biologico per tutti” – una campagna di incentivi pubblici per sostenere un tipo di produzione agricola naturale e sostenibile, così che questa uscisse dalla nicchia in cui era stata relegata. In seguito, il governo tedesco fissò l’obiettivo che, entro il 2010, il 20 per cento dei terreni agricoli del paese sarebbe stato coltivato biologicamente. Il Ministero si avvalse di politiche pubbliche, tramite incentivi, piani e programmi, introduzione di nuove regole e di divieti, attuazione di ispezioni e controlli. Ad esempio, avviò un programma di sviluppo, introducendo il marchio “bio” obbligatorio e finanziando una campagna d’immagine costata milioni. L’intervento di regolazione, quindi, era molto invasivo nei confronti degli operatori privati.

Tuttavia, l’iniziativa governativa si è rivelata molto positiva. Infatti, come riporta Der Spiegel, in poco tempo i prodotti “bio” sono usciti dalla nicchia: “il settore si è dato strutture professionali: i produttori hanno creato associazioni, hanno aperto nuovi canali di vendita, hanno introdotto nuove modalità di gestione e strategie di marketing. Nelle città tedesche sono spuntati come funghi catene di negozi e supermercati biologici. Alcune catene della grande distribuzione hanno creato proprie linee di prodotti biologici. A un certo punto hanno cominciato a venderli perfino i discount”.

Si è trattato, come è evidente, di un successo. Un successo del regolatore pubblico, identificabile in due risultati positivi.

In primo luogo, a fronte di un obiettivo, ossia rendere più sostenibile un certo tipo di produzione agro-alimentare, lo Stato interviene e con i suoi mezzi (investimenti, programmi, regole, divieti, ecc.) condiziona il mercato, orientandolo verso il modello preferibile, che, a sua volta, risulta produttivo, in attivo e in crescita. A fronte delle tante innegabili regulatory failures, quello appena menzionato è un caso di regulatory success, perché riesce a indirizzare l’iniziativa privata a fini sociali senza mortificarla e favorendo crescita e nuovi profitti per gli operatori coinvolti.

In secondo luogo, lo Stato qui si mostra “innovatore” e attento all’interesse pubblico: non solo regolazione dei mercati, ma anche “risk-taker”^[5], con interventi in un settore difficile, ma redditizio, nonché sano e in grado di apportare benefici alla salute, all’ambiente e alla qualità alimentare. Lì dove i privati non avevano avuto il coraggio di investire, è intervenuto lo Stato, sostenendo un modello agricolo più sano, con un minore impatto ambientale e di maggiore qualità produttiva. In questo caso può dirsi quindi che la migliore qualità dei prodotti alimentari non nasce dalla concorrenza con altri operatori, ma dall’intervento del regolatore pubblico.

Ma è sufficiente un avvio di regolazione per rendere efficiente il mercato? A quanto pare no. O almeno non nel caso considerato. Infatti, riporta l’inchiesta di Der Spiegel, il settore del biologico, una volta “lasciato” al mercato, “ha imboccato rapidamente la strada che conduce alla trappola della ‘convenzionalizzazione’. Questo perché il mercato esige un certo volume di produzione, e questo si può ottenere solo rinunciando ai valori e agli ideali del bio, nato come modello alternativo a un’industria agroalimentare che considera la terra e gli animali solo mezzi di produzione facilmente sfruttabili”.

Benché positivamente avviato, il mercato, una volta lasciato a sé stesso, è inevitabilmente caduto in una delle sue failures più note: la standardizzazione della qualità per ottenere maggiori profitti rispetto ai costi di produzione affrontati. A riguardo, continua Der Spiegel, “più forte si faceva la pressione esercitata dalla domanda, tanto più l’agricoltura biologica si allontanava dalla sua idea originaria”. La conseguenza è che “i prodotti bio per il consumo di massa diventano anonimi, e con l’identità scompaiono anche i valori del movimento, mentre frodi e scandali rovinano la reputazione del settore”^[6]. La finalità iniziale per cui era stato avviato l’intervento pubblico – promuovere il metodo biologico – viene tradita dal mercato, che, per esigenze endemiche, ha trasformato i prodotti “bio” in prodotti convenzionali.

A conferma, nel marzo scorso, la Commissione Europea ha lavorato per elaborare la proposta di un nuovo Regolamento per il settore del biologico e ha previsto norme e limiti più rigidi rispetto alla normativa attuale: si eliminano tutte le deroghe, si vietano le aziende miste, si irrigidiscono le regole per le importazioni, si inseriscono le soglie per i residui di sostanze non ammesse. La questione non è ancora definita ed è al centro di un dibattito. In proposito, come è stato notato, si fronteggiano due visioni: da un lato si vuole puntare tutto sulla crescita economica per cui l’approccio della Commissione Ue è visto come un ostacolo al mercato del biologico, che si vorrebbe ancora più liberalizzato; dall’altro vi è ancora chi sostiene la necessità di salvaguardare l’identità del biologico, mantenendo elevati gli standard di qualità e rispettandone i principi fondamentali^[7].

La dialettica tra i due approcci appena menzionati, relativi alle norme che governano il settore, mostra in modo evidente quanto sia cruciale la scelta tra un modello più market-oriented, che mira a ridurre le restrizioni scommettendo su un rafforzamento del comparto economico, e un modello più interventista, in cui la presenza costante dell’apparato pubblico avrebbe il fine di stimolare e mantenere vivi e virtuosi dei settori di mercato che producono attività economica in grado di realizzare profitti e indirizzata a fini sociali.

L’esempio della Germania ha mostrato il fallimento del primo approccio e il successo del secondo, confermando un trend piuttosto diffuso anche in altri settori sociali. Esempi di successo del regolatore a fronte di fallimenti del mercato si rinvengono, per citarne alcuni, nella regolazione del servizio idrico e con riferimento alla tutela della sicurezza alimentare nell’Unione europea.

Nel primo caso, le prove dell’insuccesso sono state presentate in dettaglio in molti saggi e rapporti istituzionali della Public Services International Research Unit (PSIRU)[8] e di altri enti. Di recente, la Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF), l’agenzia della Banca Mondiale che ha promosso attivamente la privatizzazione per oltre un decennio, ha pubblicato un rapporto che riconosce il suo fallimento (Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities, «A Review of Experiences in Developing Countries»)[9].

Quanto al secondo caso, occorre guardare alla struttura di regolazione europea della sicurezza alimentare antecedente al 2002, quando il Regolamento (CE) n. 178 ha armonizzato la materia elevando gli standard a tutela della salute. Come testimoniano le crisi alimentari degli anni Ottanta e Novanta[10], si sono registrate sia una market-failure – in cui l’eccessiva libertà economica e la concezione dell’agricoltura come una mera branca dell’industria hanno favorito la diffusione di patologie gravi e prodotto ingenti danni di natura economica per il comparto alimentare –, sia una regulatory failure, perché i sistemi di regolazione comuni, pur attrezzati a svolgere un controllo efficace, non sono riusciti a impedire l’esplosione e la diffusione di numerose patologie per scelte di regolazione scarsamente orientate al bene comune. Tuttavia, in quella circostanza, la regolazione ha fallito perché ha lasciato troppo spazio al mercato, in un settore che invece necessitava di maggiori controlli: molte decisioni sono state infatti “catturate” dai loro destinatari, finendo per sostenere una certa visione del progresso economico; hanno trascurato i rischi per la salute; sono state possibili grazie a un modello con pochi obblighi di giustificazione in nome di un interesse pubblico, poco trasparente e non tenuto a rendere conto delle proprie decisioni alla società civile di riferimento^[11].

Come si vede, il caso del biologico non è isolato: sono diversi i settori socio-economici per i quali l’analisi empirica e dei dati offre un quadro di insuccesso dei meccanismi di mercato e risultati positivi per gli interventi pubblici. Di qui, occorre ragionare in termini più generali sulla dialettica tra regolazione pubblica e mercato.

3. Regulatory success vs market failures

Il caso del biologico, come visto, è solo un esempio. Inoltre riguarda un settore specifico, con le sue peculiarità. Tuttavia, è rivelatore di tre tendenze, in parte anticipate, che qui si vuole richiamare.

In primo luogo, si osserva l’utilità dell’intervento pubblico: seppur vi sono settori che possono essere lasciati al mercato e alla concorrenza tra gli operatori, non può ritenersi, a priori, che la regolazione pubblica non sia necessaria o debba essere ridotta. E l’utilità e l’efficacia di tale intervento hanno riguardo non solo alla tutela degli interessi pubblici e sociali, ma anche allo stesso mercato, che in taluni casi viene incentivato e reso più produttivo proprio grazie all’azione di soggetti pubblici.

In secondo luogo, e in collegamento col punto precedente, lo Stato è innovatore: lì dove la concorrenza non è in grado di stimolare un miglioramento, può farlo il regolatore pubblico, indirizzando gli operatori verso settori che, pur risultando apparentemente di nicchia, quindi poco attrattivi o troppo rischiosi, si rivelano invece redditizi e produttivi.

In terzo luogo, il mercato, di per sé, è tutt’altro che efficiente e assai poco diretto a fini sociali: quando gli operatori sono lasciati liberi e in grado di muoversi in un regime di concorrenza – ancorché regolato e vigilato, per esempio per evitare derive oligo- o monopolistiche –, non è scontato che le market failures vengano scongiurate. Tra queste, si registra la spesso la tendenza alla convenzionalizzazione dei prodotti, con conseguente riduzione della qualità.

Negli ultimi anni il dibattito sulla dialettica tra regolazione e mercato è cresciuto molto, concentrandosi sull’attività delle amministrazioni, sui nuovi modelli di public management e sull’Analisi di Impatto della Regolazione (AIR)^[12]. Ancora oggi tende a prevalere, nello scontro scientifico tra “interventisti” e “mercatisti”, la tesi che propende per un modello prevalentemente market-oriented[13]. Ossia quella che ritiene che sia il “regolatore” a causare più danni di quelli che vorrebbe correggere con il suo intervento, e che persevera in quell’idea un po’ naif – vero e proprio traino egemonico dei “ruggenti anni Novanta”[14] – secondo cui il capitalismo tecnologico, una volta liberato da lacci e lacciuoli, permetterebbe a chiunque lo meriti di poter migliorare le proprie condizioni di vita. Di qui, l’efficienza dei mercati, l’esattezza della scienza e della tecnica sarebbero perfettamente capaci di dare risposte sociali, ma anche di risolvere le contraddizioni ambientali e di abbattere le gerarchie attraverso lo sviluppo della rete e dell’economia della conoscenza[15]. Secondo tale impostazione, quindi, in molti casi l’intervento pubblico non è necessario. E quando è proprio indispensabile deve comunque essere minimo, leggero, poco intrusivo o magari diretto solo a favorire la concorrenza e a evitare l’inefficienza monopolistica. Secondo tale idea vi sono numerosi settori in cui il mercato e la competizione tra gli operatori sono sufficienti, se accompagnati da pochi correttivi, a produrre benefici diffusi e sviluppo.

A titolo di esempio, la creazione della Comunità e poi Unione europea e l’istituzione dell’Organizzazione mondiale del commercio sono entrambe incentrate su liberalizzazioni, aperture dei mercati e concorrenza tra gli operatori. Le stesse norme che compongono i trattati istitutivi di entrambe le organizzazioni, seppur con molte importanti differenze, mirano a “regolare i regolatori”, limitandone l’intervento e incentivando il ricorso al mercato. È anche a causa dell’adozione di queste norme che gli Stati hanno perso numerosi poteri nel limitare il commercio di prodotti potenzialmente rischiosi, nel programmare l’attività industriale di un Paese, nell’attuare un diritto del lavoro più attento alle esigenze dei prestatori di manodopera.

A conferma, si prenda in considerazione l’interpretazione dell’art. 41 della Costituzione e dell’istituto della “programmazione”, condizionata, secondo autorevole dottrina, dalla partecipazione dell’Italia all’ordinamento dell’Ue. A riguardo, è stato notato che il terzo comma dell’art. 41 Cost., concernente la regolazione dell’attività commerciale mediante programmazione con l’obiettivo di indirizzarla a fini sociali, individuerebbe un sistema dirigistico che molti ritengono inattuato e non più attuale nell’ordinamento italiano, giacché i piani e i programmi previsti ad esempio dalla legge 11 giugno 1971, n. 426, non hanno mai trovato vera applicazione[16] e ora entrerebbero in conflitto con i principi del diritto dell’Unione europea. Tale lettura è coerente con una visione dell’art. 41 per cui, tenendo conto di tutti e tre i commi, “risulta evidente da un lato come la programmazione non possa essere onnicomprensiva, nemmeno sotto un profilo di indirizzo, atteso che altrimenti si entrerebbe in contrasto con il primo comma, che sancisce invece, come valore primario, la libertà di iniziativa economica privata; dall’altro, e per conseguenza, che l’intervento programmatico e di controllo sia ammesso solo davanti a specificità concrete di fini sociali che necessitano tutela”[17]. A conferma, vi è chi ha notato come la formula “fini sociali” possa essere considerata “anodina, neutra, tale da non escludere che all’interno dei «fini» medesimi possa celarsi la libera concorrenza come “fine sociale» tout court, ovvero come «principio-mezzo» per il raggiungimento di quei fini sociali, che di tempo in tempo la volontà politica del legislatore ordinario ritenga di individuare e preferire”[18].

Il legislatore ordinario, vincolato dai patti sottoscritti al di là dei confini nazionali, è tenuto a privilegiare la concorrenza e il free-trade, come previsto dal diritto sovra-statale. Di qui, lo stesso istituto della programmazione di cui al comma 3 dell’art. 41, risulta ulteriormente ridimensionato.

A fronte della recente crisi economica che ha colpito in particolar modo l’Europa e delle numerose failures dei mercati globali, regionali o nazionali, occorre chiedersi quanto possiamo affidare al mercato e quante correzioni dovremmo apporre per renderlo più equo o in grado di perseguire fini sociali. Naturalmente non siamo di fronte a un aut aut e vi sono numerose sfumature tra un completo lasseiz faire e forme più intrusive di regolazione pubblica, fino a giungere al culmine del monopolio di Stato, ossia la gestione diretta da parte di imprese pubbliche del settore economico da regolare. Ecco perché la risposta a tale interrogativo non è semplice, univoca e nemmeno immediata. Tanto che il dibattito tra “mercatisti” e “interventisti” è ancora aperto e va esaminato con riferimento a ogni singolo settore sociale.

Ciò nondimeno, quando si prendono in esame casi concreti, specialmente in settori difficili, come quelli che coinvolgono l’agroalimentare e l’ambiente, si registrano successi del regolatore pubblico e insuccessi dei modelli di mercato. Questi, peraltro, non riguardano solo la tutela degli interessi deboli o sotto-protetti, sovente “cannibalizzati” dagli interessi economici e dalle logiche del free trade^[19], ma anche le stesse attività economiche, che appaiono il più delle volte avvantaggiate da un regime di regolazione pubblica diffuso, presente e incisivo.

4. Conclusioni

L’analisi sin qui svolta ha mostrato quattro tendenze che andrebbero considerate quando si affronta il problema della regolazione pubblica.

In primo luogo, si ha la conferma che il mercato, da solo, non ha alcuna tendenza virtuosa. Non è nemmeno un male di per sé, ma dovrebbe ormai essere pacifico – a fronte dell’enorme quantità di dati e studi su questi temi – che la “mano invisibile” di Smith e la concorrenza perfetta, le quali porterebbero a un miglioramento della qualità con un livellamento dei prezzi, sono utopie ideologiche da abbandonare. Il mercato deve essere disciplinato da norme giuridiche e regolato dall’uomo: non da un astratto e inesistente homo oeconomicus, ma da un soggetto pubblico, che deve intervenire perseguendo interessi generali e attuando le politiche che possono essere più efficaci e più utili alla collettività in base a criteri decisionali aperti e democratici. Ma c’è di più. Non solo non è possibile affidarsi a un modello totalmente incentrato sul laissez-faire, ma non sembra più nemmeno affidabile un sistema di regolazione che si limiti a disciplinare il corretto funzionamento dei mercati, che assicuri la libera concorrenza tra operatori e che garantisca l’eguaglianza formale. Questo modello non basta più. I poteri pubblici attuali – siano essi statali o sovranazionali, come le Istituzioni dell’Ue e le Organizzazioni internazionali – sono quindi chiamati a svolgere un ruolo di guida, innovazione e direzione di mercati e attività commerciali.

In secondo luogo, l’intervento pubblico, ancorché disciplinato da norme e rivestito di garanzie formali non può più esser visto come un limite o un ostacolo a sviluppo e libertà. In molti settori sociali esso risulta necessario, tanto che i poteri decisori e di regolazione delle autorità pubbliche dovrebbero essere incrementati, consentendo a queste ultime di ricorrere a misure regolatorie tutte le volte in cui ve ne sia bisogno. Ciò comporta la necessità di pervenire a delle scelte pubbliche. Queste debbono essere circondate da una serie di garanzie: devono essere supportate da competenze scientifiche, devono essere orientate all’efficienza, devono risultare trasparenti e imparziali. Non solo, esse devono essere sottoposte a meccanismi che garantiscano imparzialità, accountability^[20] e rappresentatività. In una parola, debbono essere democratiche. Questo perché la scelta pubblica – che riguarda i mezzi migliori per raggiungere un obiettivo anch’esso stabilito democraticamente – deve essere condivisa e rispondere all’opinione generale o maggioritaria. Le politiche pubbliche devono quindi rispondere a criteri di democraticità anche nel modo in cui vengono attuate: non solo ricevere un consenso in merito al quid o all’an, ossia contenuto e finalità da perseguire (la tutela dell’ambiente, della salute, ecc.), ma anche con riferimento al quomodo, ossia relativamente a come raggiungere tali obiettivi, scegliendo ad esempio se con l’intervento pubblico o lasciando operare le leggi di mercato.

In terzo luogo, l’intervento pubblico non ha sempre un risultato conservativo o al ribasso: non sempre è vero che regolando si limita lo sviluppo economico e la crescita per preservare interessi generali ritenuti più importanti, anche se meno redditizi (ambiente, salute, lavoro, ecc.). Al contrario, l’intervento pubblico può, se ben calibrato, produrre maggiore ricchezza, favorire investimenti, rivitalizzare settori di mercato che apparivano in crisi^[21] e quindi aiutare il mercato. Non solo tutelare settori deboli o svantaggiati, ma anche rilanciare l’economia.

Il caso esaminato, infine, mostra come l’avanzamento e l’innovazione culturale dentro la società generano nuovi bisogni, reclamano nuovi prodotti – come i cibi sani, nel settore considerato – che lo Stato, o altri poteri pubblici non statali, valorizza incentivando e guidando la produzione privata e favorendo la nascita e lo sviluppo di nuovi mercati. In tale attività è necessario che i poteri pubblici continuino la loro opera – quindi mantenendo la loro presenza nel mercato –, sostenendo e controllando l’attività degli operatori e i prodotti offerti, così da soddisfare la domanda di innovazione culturale dei cittadini che richiedono determinati standard.

Ecco che lo Stato non può essere un mero arbitro che fa rispettare le norme e rimane estraneo all’attività delle parti[22], né il semplice custode di un ordine basato sulla competizione tra operatori garantita da autorità pubbliche[23]. Esso è invece chiamato a intervenire nell’ambito economico, ad esempio governando il mercato in modo stabile e continuativo, in tutti quei settori in cui questo persegue scopi non coincidenti con l’interesse generale.

La visione appena prospettata non si basa solo sulla mera analisi empirica di alcuni settori, ma si ricava altresì dal tettato costituzionale e legislativo e deve essere al centro dell’agenda di una nuova politica del diritto. Ancorché il primo comma dell’art. 41 Cost. ponga al riparo l’iniziativa economica da vincoli e limitazioni non giustificati, limitazioni sono ammesse, dal secondo comma del medesimo art. 41, quando la stessa libertà di iniziativa commerciale possa recare un pregiudizio all’utilità sociale o entri in conflitto con gravi e preminenti motivi di interesse pubblico, che la Costituzione stessa specifica ulteriormente con riferimento a sicurezza, libertà e dignità[24]. In questo intervento i poteri pubblici competenti non dovrebbero limitarsi a predisporre limiti esterni o ad adottare misure derogatorie al mercato. Viceversa, le autorità pubbliche dovrebbero possedere la sufficiente discrezionalità – supportata e legittimata da garanzie e vincoli formali – per scegliere politiche pubbliche in grado di trainare, guidare e dirigere il mercato verso i fini sociali di cui al terzo comma dell’art. 41 Cost., che fa riferimento a programmi e controlli con cui indirizzare e coordinare a fini sociali sia l’attività economica privata, sia quella pubblica.

 

Note al testo

* Dario Bevilacqua è dottore di ricerca in diritto amministrativo e funzionario amministrativo presso il Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali. L’autore desidera ringraziare Francesco Giardina e Marta Romeo per il loro prezioso aiuto sulla disciplina del biologico.

[1]La politica pubblica può essere definita richiamandone le componenti essenziali: uno o più obiettivi generali ufficiali; la predisposizione di mezzi che si presume consentirebbero il raggiungimento degli obiettivi prefissati; una teoria con cui giustificare l’idoneità dei mezzi a raggiungere certi risultati; il riferimento a un interesse pubblico; l’imputazione a un’autorità pubblica, in grado di ricorrere in ultima istanza all’uso della coercizione. In tal senso A. La Spina – E. Espa, Analisi e valutazione delle politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, 2001, p. 18.

[2]Si veda Ibidem, p. 80 e ss.

[3] In tal senso è molto utile il dibattito che si è sviluppato intorno allo studio di Natalino Irti in L’ordine giuridico del mercato, Roma-Bari, Laterza, 1998 e raccolto in un altro volume: AA.VV., Il dibattito sull’ordine giuridico del mercato, Roma-Bari, Laterza, 1999. Intorno alle tesi contenute nel primo volume, secondo cui “l’economia di mercato, al pari di altri assetti (collettivistico, misto ecc.) è “locus artificialis”, e non “locus naturalis”, che codesta artificialità deriva da una tecnica del diritto, la quale, in dipendenza di decisioni politiche, conferisce “forma” all’economia e la fa, di tempo in tempo, mercantile o collettivistica o mista, e via seguitando; che quelle decisioni politiche sono di per sé mutevoli, sicché i vari regimi dell’economia vengono segnati dalla storicità, e nessuno può dirsi assoluto e definitivo”, la scienza giuridica e non solo si è confrontata sulla disciplina dell’economia di mercato, discutendo sia sulle finalità pubbliche da perseguire, sia sulle tecniche e le modalità giuridiche con cui perseguirle.

[4] Tradotto in Italiano con il titolo Il biologico tradito, in Internazionale, 5 dicembre 2014, p. 46 ss.

[5] Sul tema si veda M. Mazzucato, in Lo Stato innovatore, Roma-Bari, Laterza, 2014, p. 24 ss. e passim.

[6] I casi frodi all’interno del settore in esame si sono ripetuti negli ultimi anni. Alcuni sono indicati nell’inchiesta già citata nel testo. Si vedano anche: La truffa dei prodotti “Bio”, su https://www.ilfattoquotidiano.it/2011/12/13/truffa-prodotti/177141/; Uova bio taroccate i tedeschi danno scandalo, su https://www.europass.parma.it/page.asp?IDCategoria=553&IDSezione=0&ID=477201.

[7]Su tale questione F. Giardina, Bio, il futuro si gioca tra crescita e identità, in Pianeta Sviluppo Rurale, https://www.pianetapsr.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/1368.

[8] Pipe Dreams: https://www.psiru.org/reports/2006-03-W-investement.pdf e Sewerage Works: https://www.psiru.org/reports/2008-03-W-sewer.pdf

[9] PPIAF, Public-Private Partnerships For Urban Water Utilities, «A Review Of Experiences In Developing Countries», 2009. Sul tema si vedano D. Hall, E. Lobina The Private Sector in water in 2009, PSIRU, Business School, University of Greenwich, 2009, ora disponibile in italiano con il titolo Il settore privato dell’acqua nel 2009 (https://www.unibg.it/dati/corsi/6664/46116-17._Hall_e_Lobina-1.pdf). Qui si legge: “Un recente paper della PPIAF sostiene che vi possono essere stati miglioramenti della produttività della manodopera grazie alla riduzione dei posti di lavoro, ma non è riuscito a trovare la minima prova di una riduzione dei prezzi o di un aumento degli investimenti, per cui conclude che «il gestore privato può raccogliere tutti i vantaggi, aumentando i suoi profitti, senza che nessun risparmio dei costi vada a beneficio dei consumatori»”. Sul tema è altresì utile consultare F. Costantino, La guerra dell’acqua. dalla proprietà del bene alla gestione del servizio, in AIC, 3/2011, https://www.rivistaaic.it/download/vh3BKEt_lqp-E2NiAQGIe5TE4nUrgm4THMoDiJ1iZRM/costantino.pdf.

[10] Le crisi alimentari hanno riguardato le olive spagnole (nel 1981); i latticini e la listeria (1986-87); i tumori al seno, imputati all’uso di ormoni nella carne bovina (dai primi anni Ottanta sino all’entrata in vigore dei bandi comunitari); la crisi della mucca pazza (dalla metà degli anni Novanta sino ai primi anni del Duemila); i polli alla diossina (nel 2000). Sul tema la letteratura giuridica si è soffermata in più occasioni, considerando le crisi alimentari sotto vari profili. Si rinvia a S. Gabbi, L’Autorità europea per la sicurezza alimentare, cit., p. 8 ss. e letteratura indicata e a K. Vincent, ‘Mad Cows’ and Eurocrats, cit., p. 499 ss.; A. Alemanno, The Evolution of European Food Regulation, cit., p. 33 ss.; K. Goodburn, EU Food Law, cit., p. 7 ss..

[11] Sul sistema dei comitati nella regolazione del comparto alimentare sono utili le ricostruzioni di S. Gabbi, L’Autorità europea per la sicurezza alimentare, Milano, Giuffré, p. 72 ss. e S. Krapohl, Risk Regulation in the EU between Interests and Expertise: The Case of BSE, in Journal of European Public Policy, 10:2, April 2003, p. 190. Critiche al modello sono rinvenibili in D. Vogel e C. Ansell (a cura di), What’s the Beef? The Contested Governance of European Food Safety, MIT Press, 2006.

[12]Su questi temi, si vedano, ex multis, C. Pollitt and G. Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis—New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State, 3^rd ed., Oxford, Oxford University Press, 2011; M. D’Alberti, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, Bologna, Il Mulino, 2007; P.F. Lotito e O. Roselli, Il commercio tra regolazione giuridica e rilancio economico, Torino, Giappichelli, 2012. In tema di AIR – ossia l’obbligo che ogni istituzione pubblica con funzioni di regolazione svolga una valutazione analitica e dettagliata dell’impatto della politica da adottare sui destinatari – si veda C.M. Radaelli (a cura di), AIR. L’analisi di impatto della regolazione in prospettiva comparata, Dipartimento della funzione pubblica – Presidenza del Consiglio dei ministri, Analisi e strumenti per l’innovazione, Catanzaro, Rubettino, 2001 e l’osservatorio sull’AIR disponibile sul sito dell’Istituto di Ricerca sulla Pubblica Amministrazione: https://www.irpa.eu/tag/osservatorio-air/.

[13] Su questo orientamento, di natura scientifica e socio-culturale, si rinvia nuovamente a M. Mazzucato, in Lo Stato innovatore, cit., p. 24 ss. e letteratura ivi indicata

[14] J.E. Stiglitz, I ruggenti anni Novanta. Lo scandalo della finanza e il futuro dell’economia, tr. It. di D. Cavallini, Torino, Einaudi, 2004.

[15] Su tale ricostruzione si rinvia a D. Corradi e M. Bertorello, La fine della grande illusione, in Erre, 2011, n. 44.

[16] A. Orlando, Il Commercio, in Cassese, S. (sotto la direzione di), Trattato di diritto amministrativo, Parte speciale, 2003, p. 3548 ss.

[17] B. Libonati, in AA.VV., Il dibattito sull’ordine giuridico del mercato, cit., p. 128.

[18] M. Draghi, in Ibidem, p. 90. In tal senso si veda altresì F. Cintioli, Commercio e liberalizzazione, in Lotito, P.F. (a cura di), Il commercio tra regolazione giuridica e rilancio economico, Torino, Giappichelli, 2012, p. 93, secondo cui il d. lgs. n. 114/1998 che disciplina il commercio e ha sostituito la l. n. 426/1971, mira alla liberalizzazione dei traffici commerciali, al decentramento dei poteri e alla semplificazione procedurale a favore della libertà di impresa; e si avvale “di un convergente indirizzo dell’ordinamento comunitario a sostegno della libera circolazione delle merci e della libertà di concorrenza”. Analogamente M. D’Alberti, M., La tutela della concorrenza in un sistema a più livelli, in Dir. amm., 2004, ha notato, a p. 171 ss. come negli ultimi decenni la regolazione “tent[i] di garantire i mercati ancor prima dei mercanti, ancorché con l’idea di non lasciare privi di tutela «alcuni aspetti “sociali», come le esigenze dei consumatori”.

[19] Gli interessi sociali, a dispetto della loro natura generale, appaiono – e sono perciò definiti – deboli o sotto-protetti perché bisognosi di una tutela pubblica maggiormente incisiva rispetto alle libertà economiche. Il godimento di beni giuridici quali un ambiente sano o un’elevata tutela della salute ha bisogno di norme e strutture amministrative comuni, con poteri ispettivi e di controllo, e necessita della presenza di restrizioni, divieti e sanzioni. Si tratta quindi di diritti e interessi che non possono essere lasciati alle negoziazioni tra cittadini, ma che necessitano di interventi regolatori di natura pubblicistica. Insiste sul disequilibrio tra free trade e altri diritti nelle regolazioni globali, notando invece un maggiore bilanciamento nel diritto europeo, M. D’Alberti, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, Bologna, Il Mulino, 2007, p. 116 e ss. Su tali temi la letteratura, anche non giuridica, è piuttosto vasta. Si segnalano, ex multis, J.-B. Auby, La globalisation, le droit et l’Ètat, Paris, Montchreistien, 2003, p. 67 e ss.; J.E. Stiglitz, La globalizzazione e i suoi oppositori, Torino, Einaudi, 2002; L.M. Wallach, Accountable Governance in the Era of Globalization: the WTO, NAFTA and International Harmonization of Standards, in University of Kansas Law Review, 2002; F. Spagnuolo, Globalizzazione e diritti umani. Il commercio dei servizi nella WTO, Pisa, Plus, 2008. Mi permetto infine di rinviare a D. Bevilacqua, Il Free-trade e l’agorà. Interessi in conflitto, regolazione globale e democrazia partecipativa, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012, passim.

[20]Il termine accountability, di difficile traduzione, fa riferimento al concetto di responsabilità, per meglio dire, alla necessità che i decisori rendano conto delle loro decisioni o direttamente al popolo – come nel caso dell’accountability politica – o indirettamente ad altri organi funzionali a controllarne e verificarne l’agire.

[21]È una delle tesi sostenute da Mariana Mazzucato, in Lo Stato innovatore, cit., passim.

[22] W. Ropke, La crisi sociale del nostro tempo, Torino, Einaudi, 1946.

[23] D. Cassel e S. Rauhut, L’economia sociale di mercato: una concezione di politica economica alla verifica, in F. Felice, Istituzioni, persona e mercato. La persona nel contesto del liberalismo delle regole, Catanzaro,Rubettino, 2013, p. 38.

[24] Sul tema si veda A. Orlando, Il Commercio, cit., p. 3533.