SULLA NUOVA RISOLUZIONE ONU IN MATERIA DI FISCALITÀ INTERNAZIONALE da LA FIONDA
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SULLA NUOVA RISOLUZIONE ONU IN MATERIA DI FISCALITÀ INTERNAZIONALE da LA FIONDA

Sulla nuova risoluzione Onu in materia di fiscalità internazionale


|Domenico Viola   13 Gen , 2024

Introduzione

Mercoledì 22 novembre 2023 passerà sicuramente alla storia, come data decisiva all’interno di processi e cambiamenti storici a livello mondiale. Una data che contribuirà a segnare il processo di mutamento dei rapporti geo-politici tra il “Nord” e il “Sud” del mondo[1], in direzione di una leadership multiregionale, rispetto ad una esclusivamente occidentale, portando ai conseguenti cambiamenti istituzionali su scala globale.

La risoluzione Onu (A/C.2/78/L.18/Rev.1) sulla fiscalità internazionale

Lo scorso 22 novembre, infatti, presso l’Assemblea generale delle Nazioni Unite, con 125 voti favorevoli e 48 contrari (e 9 astenuti)[2], i rappresentanti degli Stati membri hanno approvato la risoluzione (A/C.2/78/L.18/Rev.1) avente ad oggetto «la promozione di una cooperazione inclusiva ed efficace sulla tassazione a livello internazionale», che prevede, in ultimo, la trasmigrazione dei processi decisionali sulla fiscalità internazionale da sede OCSE a sede ONU. La risoluzione in commento, in quanto tale, ha l’obiettivo primo di condurre alla creazione di una convenzione quadro sulla tassazione mondiale, con la quale poter riscrivere le attuali regole fiscali sui flussi internazionali di capitali e merci, e renderle, in virtù dei poteri vincolanti delle convenzioni, obbligatorie per le politiche di tassazione dei singoli Stati nazionali membri. Il fine ultimo è quello di definire nuove e diverse regole che siano più inclusive, ovvero non svantaggiose per i Paesi del Sud del mondo, ed efficaci nel contrasto all’evasione e all’elusione fiscale realizzate tramite i paradisi fiscali, considerati teatri di abusi da parte di individui facoltosi e di gruppi societari multinazionali.

I promotori della risoluzione ONU sulla fiscalità internazionale

A proporre la risoluzione è stata la Nigeria, per conto del Gruppo dei Paesi africani presso le Nazioni Unite, in occasione della cinquantaquattresima sessione della Conferenza dei Ministri delle Finanze dei Paesi africani, dello scorso maggio, durante la quale fu avanzato l’invito ad avviare i negoziati per giungere alla sottoscrizione di una “Convenzione internazionale sulle questioni fiscali”. La risoluzione di mercoledì 23 novembre, infatti, si rivela strettamente coerente con le aspirazioni dei Paesi africani che sono state definite nell’Agenda 2023 dell’Unione Africana e, in particolare, con l’obiettivo di rafforzare i sistemi fiscali e promuovere l’equità fiscale nel continente. Il documento, inoltre, si riconcilia con l’altra risoluzione (A/RES/76/196), approvata il 10 gennaio 2022, riguardante la cooperazione internazionale per la lotta ai flussi finanziari illeciti[3] e si inserisce, dunque, nel processo istituzionale più ampio volto a condurre alla definizione della Convenzione Internazionale in materia fiscale di cui sopra e a condurre nelle mani delle Nazioni Unite (e non solo, quindi, dei Paesi OCSE), il potere di co-progettare e riformare le regole quadro a livello internazionale in materia di contrasto ai flussi finanziari illeciti di natura fiscale, all’erosione della base imponibile, al trasferimento degli utili e all’evasione fiscale, compresa la questione della tassazione dei guadagni in conto capitale (o “plusvalenze”).

Alcuni dati del rapporto 2023 pubblicato da Tax Justice Network

Nel suo report State of Tax Justice 2023, il Tax Justice Network (TJN) aveva stimato che le perdite annue di gettito fiscale per gli Stati, dovute agli abusi perpetrati tramite paradisi fiscali, ammontano a circa 480 miliardi di dollari Usa. Di questi, 311 miliardi di dollari vengono perduti a causa di abusi fiscali societari transfrontalieri da parte di multinazionali e 169 miliardi a causa di abusi fiscali offshore da parte di individui ad elevato patrimonio. Un dato interessante riguarda, certamente, la distribuzione delle perdite di gettito fiscale tra Paesi a più elevato reddito (afferenti all’area d’influenza OCSE) e Paesi a più basso o medio reddito. In termini assoluti, gli Stati delle prime nazioni arrivano a registrare fino a ben 433 miliardi di dollari di perdite fiscali annuali legate ad abusi fiscali di ricchi individui e società multinazionali, mentre nel caso del secondo gruppo di Paesi le perdite ammontano a, circa, 47 miliardi. Tuttavia, se si rapportano queste perdite ai budget sanitari pubblici degli stessi Stati, scopriamo che, per i primi, queste equivalgono al 9% delle spese pubbliche sanitarie aggregate, mentre nel caso del secondo gruppo di Paesi la percentuale sale a ben il 49%. Di logica conseguenza, risulta evidente come siano gli stessi Paesi del Sud del mondo, che storicamente hanno avuto poca o nessuna voce in capitolo sulle norme fiscali internazionali, a patire il maggior peso degli effetti deleteri generati dagli abusi fiscali globali sui bilanci pubblici degli Stati. In particolare, TJN sottolinea come la maggior parte dell’abuso fiscale a livello mondiale sia reso possibile da una regolamentazione fiscale abusiva adottata dai paesi ricchi dell’OCSE, i quali sono responsabili di ben il 78% dell’evasione ed elusione fiscale globale. Di fatti, i quattro Paesi che, tramite regimi giuridico-fiscali di favore per gruppi multinazionali e individui facoltosi, rendono possibile le ingenti perdite di gettito fiscale, soprattutto a danno dei Paesi del Sud globale, sono il Regno Unito, i Paesi Bassi, il Lussemburgo e la Svizzera[4]. Ciascuno dei quali membri dell’OCSE.

Sempre secondo le stime del rapporto, nei prossimi 10 anni, le perdite di gettito fiscale ammonterebbero a 4,8 trilioni di dollari, qualora i processi decisionali e le norme in materia di fiscalità internazionale venissero mantenuti sotto la leadership OCSE, come fatto nell’ultima decade. 4,8 trilioni di dollari, quindi, sarebbe l’importo che, secondo le stime del TJN, i ricchi individui e i gruppi aziendali multinazionali, a parità di condizioni, avrebbero evitato di pagare o, al contrario, l’importo che gli Stati di tutti i Paesi, soprattutto del Sud globale, dovrebbero “guadagnare” nei prossimi 10 anni se venissero adottate linee guida, standard e norme contro gli abusi dei paradisi fiscali attraverso la ratifica di una Convenzione ONU sulla tassazione internazionale. Inoltre, 4,8 trilioni di dollari costituisce, parimenti, l’equivalente di ciò che tutti gli Stati, a livello mondiale, spendono ogni anno per i rispettivi sistemi sanitari pubblici.

Alcuni dati sui flussi finanziari illeciti in Africa

Volgendo lo sguardo all’Africa, secondo l’Economic Development in Africa Report 2020, intitolato “Tackling illicit financial flows for sustainable development in Africa” e pubblicato dall’United Nations conference on trade and development (Unctad), gli Stati del continente risultano fortemente e particolarmente danneggiati dai flussi finanziari illeciti (tra i quali sono riscontrabili anche quelli relative a pratiche di evasione ed elusione fiscale), a tal punto che, ogni anno, quasi 90 miliardi di dollari (88,6, per la precisione), equivalenti al 3,7% del PIL africano, lasciano il continente come flussi finanziari illeciti in fuga. In particolare, il report evidenzia come, dal 2000 al 2015, la fuga illecita cumulativa di capitali dall’Africa è stata pari a 836 miliardi di dollari. Un importo addirittura superiore rispetto allo stock di debito estero totale delle economie africane, che nel 2018 era pari a 770 miliardi di dollari nel 2018. Paradossalmente, è stato mostrato che gli importi in questione superano addirittura i fondi stanziati a titolo di sostegno pubblico allo sviluppo economico da parte dei Paesi donatori. Infatti, nel periodo di riferimento del report (2013-2015), i finanziamenti annuali totali dell’assistenza ufficiale allo sviluppo ammontavano, in media, a 48 miliardi di dollari. Se aggiungiamo a questi gli investimenti diretti esteri annuali, pari a 54 miliardi di dollari, si arriva ad una cifra di poco superiore ai deflussi annuali di capitali di natura illecita. 

Il tortuoso iter politico-negoziale della risoluzione sulla tassazione internazionale e le sue future implicazioni

L’iter politico-negoziale che ha condotto all’approvazione del testo finale della risoluzione, nonché alla sua votazione non è stato, di certo, lineare e armonico, bensì tortuoso.

Le prime bozze di proposta per la definizione di una Convenzione ONU in materia fiscale vennero già avanzate all’Eurodad (una rete di 58 organizzazioni della società civile da 28 Paesi europei) e alla Global Alliance For Tax Justice da un gruppo di esperti in tassazione internazionale, nel marzo 2022 (a due mesi dall’approvazione della risoluzione ONU avente ad oggetto il contrasto ai flussi finanziari illeciti). Tuttavia, l’approvazione stessa della risoluzione sembrava assumere i contorni di una chimera, un’idea quasi impossibile da realizzare considerando, da un lato, che l’ultimo tentativo di proporre risoluzioni volte a trasferire i processi decisionali in materia di fiscalità internazionale in sede ONU risaliva agli anni ‘70 del secolo scorso, dall’altro, che i Paesi promotori del Gruppo Africano delle Nazioni Unite avrebbero riscontrato non pochi ostacoli politico-negoziali dettati dai numerosi tentativi di boicottaggio da parte dei Paesi Ocse.

Ciononostante, i reiterati tentativi ostruzionistici attuati dagli Stati Uniti, dall’Unione Europea e dal Regno Unito non hanno impedito di giungere al deposito in Aula e alla definitiva votazione della risoluzione in commento, complice anche l’accresciuta coesione e unitarietà politica caratterizzante le relazioni tra i Paesi del “Sud” del mondo che, nel frattempo, aveva riscontrato anche il sostegno politico da parte del segretario dell’Onu, Antonio Guterres. A riguardo, rileva sicuramente il respingimento da parte dei Paesi del “Sud” globale, avvenuto parimenti ad ampia maggioranza, dell’emendamento proposto dal Regno Unito diretto a svuotare il senso stesso della risoluzione, in virtù della richiesta di rimuovere qualsiasi riferimento a una “Convenzione Onu” in materia di tassazione come obiettivo della risoluzione medesima.

Il sostegno alle iniziative del Gruppo di Paesi Africani ha trovato parimenti sponda da parte di 14 esperti (tra i quali figurano economisti come Thomas Piketty e Joseph Stiglitz[5]), che con una lettera aperta, a pochi giorni dalla votazione della risoluzione Onu[6], avevano esortato Stati Uniti ed Unione Europea a proseguire verso la strada di definizione di una convenzione quadro sulla tassazione internazionale e di approvare lo spostamento del centro istituzionale- decisionale in materia in sede Onu. 

Le implicazioni della votazione di questa risoluzione, di fatti, sono chiare: trasferendo il dibattito e le decisioni sulla tassazione internazionale in sede Onu, si potrà disporre di un inedito coinvolgimento cooperativo di tutte le nazioni del mondo all’interno dei processi decisionali in materia, senza che la maggior parte dei Paesi potranno, così, essere esclusi per via del minor peso che caratterizza le rispettive economie. In aggiunta, l’altro aspetto fondamentale sarà dettato dall’adeguamento delle nuove regole e norme all’insieme dei principi dell’Onu stessa che riguardano, ad esempio, l’uguaglianza sociale, le politiche di genere e la tutela degli eco-sistemi naturali. Adesso, non resterà che seguire i futuri sviluppi politico-istituzionali che condurranno all’approvazione finale della Convenzione Onu. Ad ogni modo, il 22 novembre 2023 sarà sicuramente ricordato come una data storica. Come il giorno in cui, per la prima volta, i Paesi in via di sviluppo ed emergenti sono riusciti a portare le decisioni sulla tassazione internazionale in una sede istituzionale, quella Onu, nella quale tutti, indipendentemente dal peso delle rispettive economie, potranno concorrere a definirne le regole in un’ottica di sviluppo economico realmente democratico e sostenibile.


[1] Tra i Paesi del “Nord” del mondo si annoverano quelli a più alto reddito, i quali compongono il grosso del gruppo dei Paesi OCSE. D’altro canto, tra i Paesi del “Sud” dl mondo, si annoverano le nazioni a basso o medio reddito. Di conseguenza, il criterio di differenziazione non è definito su base geografico-territoriale, ma su base economico-reddituale.

[2] I 48 Paesi a votare contro sono stati praticamente tutti quelli del Nord del mondo: i 27 membri dell’Unione europea all’unisono, poi Stati Uniti, Canada, Australia e Giappone. Al contrario, con pochissime eccezioni, tutte le nazioni di Africa, America Latina e Asia hanno votato a favore. Mentre, le nazioni che hanno deciso di astenersi sono Armenia, Costa Rica, El Salvador, Islanda, Messico, Norvegia, Peru, Turchia, Emirati Arabi Uniti.

[3] Per flussi finanziari illeciti si intendono i movimenti transfrontalieri di denaro e beni che, alla prova dei fatti, risultano illegali nella fonte, nel trasferimento o nell’uso. Per un più dettagliato approfondimento della definizione si faccia riferimento al glossario in calce all’articolo.  

[4] Gli Stati dei Paesi dell’Unione Europea, diversi dei quali ospitano veri e propri paradisi fiscali all’interno delle proprie giurisdizioni, perdono oltre 130 miliardi di dollari all’anno a causa dei paradisi fiscali.

[5] In precedenza, il Premio Nobel per l’Economia Joseph Stiglitz, in qualità di copresidente dell’Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxation, aveva manifestato forti perplessità sull’ accordo quadro avente ad oggetto la riforma dell’architettura fiscale globale, che fu negoziato da 140 Paesi in sede OCSE e concordato nel 2021 da G7 e G20. Stiglitz definì, infatti, l’accordo inefficace e iniquo in virtù degli scarsissimi vantaggi che i Paesi poveri e in via di sviluppo avrebbero realmente potuto trarre dall’adesione allo stesso.

[6] La lettera apriva con la seguente affermazione: «questa settimana assisteremo o a un successo storico nella creazione di un’economia mondiale più giusta, o a un terribile fallimento».

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